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国有土地使用权收回案件的执行处理
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作者:上海杜黄海律师 13917227080  来源:上海律师咨询网  阅读:

【提要】本案是一起地方政府作为民事主体与他人签定的土地出让合同经司法程序解除后,涉及双方债权债务关系的解决及国有土地使用权收回的执行案例。该类案件的处理需要妥善发挥司法权、合理借助行政权并依法保障民事私权。在当事人互负权利义务的执行案件中,以执行和解的方式一并解决双方当事人的诉求较为适宜;执行法院在充分尊重当事人意思自治前提下应适当介入和引导,积极为和解条款的实现提供法律和技术支持;执行中有关未开发国有土地的退还,应包括土地占有的实际交付、相关权利证书的移交和土地使用权的公示三个步骤。

 

【案情】

 

申请执行人:上海福明置业有限公司

 

被执行人:上海市杨浦区人民政府

 

原告(反诉被告)上海福明置业有限公司(以下简称福明公司)与被告(反诉原告)上海市杨浦区人民政府(以下简称杨浦区政府)其他房地产开发经营合同纠纷一案,上海市第二中级人民法院(以下简称执行法院)2009730日作出(2007)沪二中民二()初字第78号民事判决,判令:福明公司与杨浦区政府于2002326日签订的《开发建设杨浦区101街坊河间路82弄基地合同》予以解除;杨浦区政府应于本判决生效之日起十日内返还福明公司土地开发前期费用人民币5500万元;福明公司与杨浦区规划和土地管理局于2003328日签订的《上海市国有土地使用权出让合同》予以解除;福明公司应于本判决生效之日起十日内退还杨浦区规划和土地管理局上海市杨浦区101街坊河间路82弄地块中未开发的24亩土地。双方当事人均未对该判决提起上诉。判决生效后,由于双方当事人互负权利义务,且对各自履行义务的顺序、方式等存在较大争议,故福明公司向我院申请执行。

 

【执行】

 

在案件的执行准备阶段,执行法官了解到,由于国有土地使用权如何收回没有先例可循,且福明公司因暂时没有得到判决确定的款项,引起该公司数十名中老年小股东的恐慌,不断的上访也加大了本案的执行难度。双方当事人都有尽快履行判决的意思表示,但均强调必须能够实现各自的权益问题。福明公司认为,杨浦区政府应当首先返还土地开发费用人民币5500万元,然后其亦愿意尽快将24亩土地返还给对方;杨浦区政府则表示,福明公司应同时返还24亩土地,并且应当附带返还相关的产证、开发合同、拆迁资料等法律文件,且福明公司数十位小股东上访问题应当与返还土地、返还前期开发费用一并予以解决。考虑到系同一份生效法律文书所涉的权利义务内容,且双方当事人对各自义务的如何履行存在较大分歧,故承办法官决定把本案的执行方向定位在积极鼓励和促进双方当事人达成一揽子解决方案的执行和解,以妥善解决双方的矛盾纠纷。

 

执行法官积极为双方当事人提供沟通、交流的平台,数次召集双方进行协调,做好法律释明和咨询工作,审查当事人提出和解协议条款的合法性,最终促成当事人达成了全盘解决本案的和解协议。和解协议约定:杨浦区政府于201017日前将上述款项分期汇入法院账户,福明公司承诺返还土地并在20091217日前将土地所涉法律文件返还杨浦区政府,待该司完成返还土地义务后再发放款项。2010年春节前,在福明公司的土地退还手续过半时,考虑到福明公司小股东的意愿及维护社会稳定的需要,在征得杨浦区政府的同意及福明公司优先支付中小股东的承诺下,执行法院先行发放福明公司人民币2750万元,再由福明公司将款项发给众多小股东,保证其过一个安心的春节。不久,双方当事人按照事先约定的土地退还手续和步骤,以签署并落实土地移交协议、发布公告等方式妥善实现了土地移交,本案得以圆满解决。

 

【评析】

 

一、在当事人互负权利义务案件中,被执行人抗辩的效力及其处理

 

本案在立案受理之初,即面临一个不容回避的问题:判决确定双方当事人在判决生效十日内各自履行返还土地开发费用及24亩土地的义务。从这个层面讲,当事人之间互相负有类似“对待给付”的义务。在本案中,由于福明公司首先向法院申请强制执行,故该司在执行程序中率先占据申请执行人的地位,但杨浦区政府亦随即表示也要向我院申请强制执行,以确保其在该份生效法律文书上确定的权益部分。如果再次立案,不但增加当事人的诉讼成本,而且也浪费了司法资源,对案件的处理是既不经济,也不合理。再结合案件诉讼审理阶段,本案即是本诉(反诉)案件,针对同一份生效法律文书确定的双方各自权利义务的实现,如果在执行程序中借用该案在审判阶段所采用的本诉反诉制度,双方当事人各自都有自己的主张与抗辩。对于此类案件当事人之间的分歧解决、履行顺序及如何抗辩等问题,在我国还没有明确的法律规定,但是考虑到案件的实际情况及特殊性,法院根据相关当事人的请求,妥善处理被执行人的抗辩,拟将双方当事人的诉求在本案件中一并予以解决。所以,法院将执行和解作为解决本案矛盾纠纷的目标方向。

 

本案执行中,作为被执行人的杨浦区政府针对福明公司要求返还土地开发费用的请求,提出了对方应返还判决确定的24亩土地及法律文件,这种抗辩的效力,与当事人仅一方负有义务或负有义务有先后顺序的情况不同,它具有与审判中反诉原告诉请相似的性质,如果机械适用民事强制执行的目的为实现债权,要求被执行人先行履行,不仅不符合该案判决的主旨,对作为被执行人的杨浦区政府也是不公平的。因此,承办法官对被执行人抗辩的处理坚持了双方当事人按照判决确定的义务分步协调履行的方案,并且在代管款的发放上亦采取了分期发放的步骤,根据福明公司同时履行义务的情况分批予以发放,最终妥善解决了生效法律文书所确定的涉及双方当事人的各自权利义务内容。

 

二、执行法院在执行和解协议的达成与履行方面应当发挥的作用

 

正确界定法院在执行和解中的地位和作用,是充分发挥执行和解经济、简便、高效优势的关键。法院既不能仅作为和解协议的见证人和记录人,更不能以势压人强迫当事人和解减轻自身责任。由于法律对执行和解的限制较少且没有强制执行的效力,和解协议的履行率常难以保证。虽然有执行原生效裁判作为后盾,但是恢复执行已经迟延了当事人债权的实现,而注重效率正是现代民事执行程序的首要价值。我们认为,执行法院应巧用司法平台,在和解协议的促成上发挥润滑剂与桥梁的作用,充分尊重当事人意思自治的前提下适当介入和引导,在和解协议的落实上不置身事外,积极为和解条款的实现提供法律和技术上的支持,有所为有所不为,尽快实现债权人的债权。

 

关于本案代管款的发放问题,执行法官采用了分批发放的办法,既符合该案判决双方当事人应当同步履行各自义务的要求,又体现了执行法院一视同仁、处理好当事人合理关切,也是与能动司法、服务大局相契合的。有观点认为,福明公司众多小股东的主张,并不在本案执行工作直接解决问题之列,因为他们不属于本案执行的直接当事人,其在福明公司的投资权益应当由福明公司予以解决。但是基于本案较为特殊的案情,小股东问题的解决,直接关系到社会的稳定和民生问题,执行法院也是能够发挥一定作用的。所以,在福明公司积极履行返还土地义务及相关法律文件的前提下,承办法官先是征得杨浦区政府同意、后是获得福明公司优先发放该司小股东的承诺下,先行发放一半的执行款项,既维护了债权人的合法权益,解决了债务人的后顾之忧,又督促了负有还地义务的福明公司尽快履行剩余义务。春节过后,福明公司加快了返还土地进度,很快按照双方达成的土地交接协议的要求进行了实物交接,这也说明了在和解协议的履行上法院发挥的积极作用。故执行和解虽然减轻了当事人的诉累、降低了司法成本,但是对于执行法官而言并不能因此而减轻自己的责任。执行法官应当严格按照规定,只有在和解协议合法有效并履行完毕的,才能作结案处理。在和解协议前做好矛盾化解、交流沟通作用,在和解协议达成时做好合法性审查,在和解协议落实上发挥司法能动作用,最大限度地发挥执行和解的优势,迅速、高效解决矛盾纠纷。

 

三、未开发国有土地退还的执行方式问题

 

按照《物权法》的原理,不动产的交付,不仅需要实物占有的交接,将房屋内或者土地上的不属于权利人的附着物移除,迁出不应居住的人员,也包含按照不动产权利变动的规则进行公示。具体到本案,由于执行标的是国有土地使用权,增加了国有土地管理的因素,杨浦区政府作为应当返还的24亩土地的权利人,当然有从福明公司获得实物占有的权利,但同时我们应看到,在权利的转移中,我国《土地管理法》规定,全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权。该法明确了国家所有的土地的所有权由中央政府代表国家行使,而国家所有权需要借助于各级政府的管理活动得以实现。杨浦区政府享有对返还土地进行权利登记和确认的权力,具有行政管理职权,而这种权力,又使其常常成为法院的协助执行义务人。

 

鉴于杨浦区政府在本案中的民事主体的性质及有权对国有土地依法进行管理的行政机关的双重身份,执行法院应厘清司法权与行政权的界限,在案件执行中采用不同的方式,妥善实现执行款项发放、土地及权利的顺利交接。在双方当事人交接土地占有及相关法律文件上,作为平等的民事主体,双方各自的权利义务是对等的,法院有权行使司法权督促杨浦区政府返还土地开发费用及福明公司实现土地占有的转移,此时作为行政机关的杨浦区政府及其土地管理部门,不宜因其对国有土地负有监督管理职责而利用行政权强制福明公司迁出土地,否则就违反了其民事主体地位的要求。但是在权利转移公示上,执行法院尊重行政权的运作,没有像常规条件下向地方土地管理部门发出协助执行通知即以完成权利转移的公示,因为这样做将会引起司法权与行政权的交叉与重叠,对解决本案也不如按照行政运作方式更加简便。在收回土地后,杨浦区政府土地管理部门发布了收回国有土地使用权的公告,利用行政权力对国有土地权利进行确认和公示。

 

在如何看待未开发国有土地返还完成上,执行法院结合物权法、土地管理法及民事执行的相关规定,从三个层面分步骤实现了交付。首先是作为实物的土地占有的交付,双方当事人在和解协议的基础上通过协商达成土地移交协议,并在相关当事人见证的情况下实现了交接;其次是作为附属的权利证书、国有土地出让合同等法律文件的交接,一方当事人列出要求返还的文件清单,另一方核对查实,执行法院作为双方交接的协调人,并解决有争议的法律文件的交接;最后是作为国有土地使用权转移的公示,由于牵涉到国有土地管理和行政权的运用,由行政机关按照行政权运用的规则发布收回国有土地使用权的公告予以实现。

 

【附录】

 

作者:叶伟   王征,上海市第二中级人民法院

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