浅析农村私有房屋买卖合同法律效力-兼论宅基地使用权的重构-上海房屋买卖合同律师

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浅析农村私有房屋买卖合同法律效力-兼论宅基地使用权的重构

一、问题的提出

北京市宋庄镇的农民和画家之间房屋买卖出现的纠纷，这个问题无论媒体怎么样描述，但在法律上我们可以描述如下∶北京一个农民在上世纪的90年代甚至最近，将自己所有的农村房屋出卖给来宋庄镇谋生的画家，画家们在90年代按照市场价格支付了购买房屋的价金，并对房屋进行了改扩建和装饰装修，许多画家在购买房屋后还例行按照本地的要求办理了税契手续，经村委会审批等。若干年后，农民向人民法院提起诉讼，要求人民法院确认出卖人农民与购买人的画家之间签订的房屋买卖合同无效。对此类农村私有房屋买卖合同效力问题，我国法律规范尚比较杂乱，尤其是涉及农村房屋买卖合同效力的规范政出多门，导致在司法实践中对于这一法律问题理解各异，判决千差万别。农村的房屋到底能否转让？本文拟就此类合同的效力如何认定、存在法律冲突及宅基地使用权的重构进行浅析，希冀对完善涉及农村私有房屋流转法律有所助益。

二、我国现有的农村私有房屋买卖有关法律法规及评析

在分析农村私有房屋买卖合同的法律效力之前，有必要对我国现行涉及农村私有房屋买卖和农村宅基地使用权问题的政策、法律、规章等进行认真、细致的耙梳，从法解释论的角度出发，结合我国房屋转让有关的现行法律规范的法条和农村的实际情况逐条进行分析。

1、《中华人民共和国物权法》第十五条∶当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。

本条是关于不动产物权变动的原因与结果进行区分的规定。农民订立私有房屋买卖合同是物权变动的原因，其产生的法律关系属于债权债务关系，其法律效力应适用合同法律规范调整；未办理物权登记的，只是不产生物权效力。

2、《中华人民共和国土地管理法》第二条∶中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

从上面法条可知集体土地使用权可以依法转让，所以集体土地使用权是可以依法转让在法律上不存在障碍的。对于村民免费获得的宅基地使用权建房后转让房屋时，涉及土地使用权移转的，并没有对房屋受让人的身份进行限定。

3、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条∶农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

从六十二条可以看出这是对宅基地使用权的一种规定，且是针对农村宅基地申请及建房的规定，而此条中对于农村村民出卖、出租住房没有禁止性规定，只是说农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准，这是对申请宅基地的限制。从此条可以看出农村村民房屋是可以出卖、出租的。但此处表述是一户只能拥有一处宅基地，而事实是对农村村民申请宅基地时对其是否有符合规定的宅基地进行严格审查。目前，农村一户拥有多处宅基地现实中已普遍存在，大多是申请建房后又继承房屋和购入房屋的，如规定一户只能拥有一处宅基地，那么使农民在继承权房屋遗产上存在矛盾。

4、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条∶农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

从上可知，这条是针对建设用地来说，除了第二款规定外，农民集体所有的土地如果是为了非农业建设，就不得出让、转让或者出租，此款笔者认为不能否认农村房屋不能买卖，而宅基地建房屋是经批准的，其本身即是非农业建设用地，所有权人依法转让房屋法律应是允许的。

5、《中华人民共和国物权法》第一百五十二条宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

第一百五十三条宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。

该两条规定了宅基地使用权的内容及取得、行使、转让等规定。与宅基地转让有关的有益提示是，宅基地的转让可依据国家有关规定进行，即可按部门规章，而部门规章有很多禁止性规定；而《中华人民共和国立法法》第八条中规定“民事基本制度事项只能制定法律”及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》第4条进一步规定“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”，因此上述所谓“国家有关规定”应解释为国家有关法律规定，现行的国家有关部门的规范性文件不是民事基本制度的法律渊源。

6、1982年1月7日《国务院批转<第二次全国农村房屋建设工作会议纪要>的通知》明确规定∶……社员建房和村镇建设用地，必须履行申请审批手续。集体划转给社员的宅基地，社员可长期使用，所有权仍归集体，严禁买卖、出租和违法转让。

笔者认为这条规定是针对宅基地所有权严禁买卖、出租和违法转让；属于国家有关部门的规范性文件，不是民事基本制度的法律渊源，不能作为认定合同无效的依据。

7、1999年5月6日发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（以下简称通知）的第二条规定∶加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

此条也是针对禁止集体土地出让、转让或出租用于非农业建设用地；明确规定居民不能向农民购买农村的住宅和使用集体土地建造，这同原城市的房屋农村户口不能购买的规定相类似。对于已批宅基地农民建房后卖房而引起的宅基地使用权的移转并没有禁止；以上的规定属于国家有关部门的规范性文件，不是民事基本制度的法律渊源，不能作为认定合同无效的依据。

8、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定∶严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

该条规定是属于国家有关部门的规范性文件，不是民事基本制度的法律渊源，不能作为认定合同无效的依据。

三、司法实践中农村私有房屋买卖合同的法律效力

目前，针对农村房屋买卖合同效力主要存在的三种观点∶

1、农村私有房屋买卖合同无效论

这种观点认为，依据房屋必须建立在土地之上这一物理现象，农村房屋买卖必然会涉及宅基地使用权的转让问题。主要理由是《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定∶“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”、国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》第2条第2款“农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房证”、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。因此宅基地的转让是违法行为，涉及宅基地转让的农村私有房屋买卖合同当然是无效合同。

2、农村私有房屋买卖合同有效论

这种观点认为，判断农村房屋买卖合同的效力，应当以合同法规定的有效要件为标准，只要符合合同有效要件的合同即为有效合同。我国《中华人民共和国合同法》第五十二条规定违反法律、行政法规的合同无效。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》第4条进一步规定∶“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”，国务院办公厅《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》并不是行政法规，不能作为认定合同无效的依据。且《中华人民共和国土地管理法》第六十三条是为维持农业用地的数量，保证农民的生存之本和粮食供应而规定，宅基地本身就是建设用地，其主体变更不会导致农业用地的减少，所以将该条适用于农村私有房屋买卖合同效力认定是不妥的。

3、农村私有房屋买卖合同无效为原则，有效为例外论

该观点主要理由与主张合同无效论一致，不同的在于从买卖双方的主体身份来看，如果双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效；其他主体间订立的合同一律视为无效。

笔者同意农村房屋买卖合同有效论的观点，补充理由如下∶

根据《中华人民共和国物权法》第十五条“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”的规定，民事基本法律建立了关于不动产物权变动的原因与结果进行区分的规定，农民订立私有房屋买卖合同是物权变动的原因，其产生的法律关系属于债权债务关系，其法律效力应适用合同法律规范调整；应当以合同法规定的合同有效要件为标准，符合合同有效要件的合同为有效合同，欠缺任何一个有效要件的合同均为无效合同。我国合同法规定的合同有效要件主要包括四个方面：

一是合同当事人是具有民事权利能力和民事行为能力的自然人和法人，具备相应的权限。无民事行为能力人订立的合同无效，限制民事行为能力人订立的与其年龄、智力状况不符的合同，其法定代理人不予追认的无效；无处分权的人订立的合同，权利人不予追认的无效；无代理权的人订立的合同，被代理人不予追认的无效。

二是意思表示真实。因欺诈、胁迫而订立的合同为可撤销的合同，法院就根据受欺诈、胁迫方的请求撤销或者变更该合同；因重大误解而订立的合同，法院可根据任何一方当事人的请求撤销或者变更该合同；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效；以合法形式掩盖非法目的的合同无效。

三是内容不违背法律强制性规定和公序良俗。因欺诈、胁迫损害国家利益的合同无效；损害社会公共利益的合同无效；违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效；显失公平的合同，应根据任何一方当事人的请求予以变更或撤销。

四是形式上符合法律的要求或者当事人的约定。法律规定或者当事人约定必须采用特定形式，未采用特定形式的无效。

笔者认为，上述有关合同效力问题的三个观点矛盾焦点在于农村私有房屋买卖合同是否违反法律、行政法规强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。

（一）1982年1月7日《国务院批转<第二次全国农村房屋建设工作会议纪要>的通知》、国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》及国土资源部2004年11月《关于加强农村宅基地管理的意见》，属于国家有关部门的规范性文件，不是行政法规，不是民事基本制度的法律渊源，不能作为认定合同无效的依据。

（二）把《中华人民共和国土地管理法》第六十二、六十三条结合起来分析，《中华人民共和国土地管理法》的立法本意是，禁止农村集体土地使用权单独转让，但在农村房屋所有权发生流转的情况下，其项下的宅基地使用权转让并不禁止，只是出卖之后不可再申请宅基地而已。

（三）所有权的占有、使用、收益、处分四项权能中，最核心的权能是处分权，处分权是所有权的标志。如果将农村房屋的处分权予以限制，则很难称之谓对其房屋享有所有权了。

（四）《中华人民共和国继承法》规定农村房屋可以继承，意味着农村房屋项下的宅基地使用权也可以继承。说明现行法律并不否定农村宅基地使用权随房屋所有权的转让而转让。农村宅基地使用权随房一体的可继承性，决定了其权利享受主体的可变性。如果说农村宅基地使用权在原始取得阶段是与集体经济组织成员权利紧密相连的话，那么随着一些法律事实的变化，因继承等产生的农村私有房屋所有权变动，其权利享受主体的身份将不是一成不变的，而是可以发生变动的。说明农村宅基地使用权享受主体限于本村集体经济组织成员的规定，仅是原始取得农村宅基地使用权时对享受主体的限制。

（五）农村房屋转让后，房屋的买受人同时成为宅基地使用权的享有者，其法律意义仅在于特定位置、特定面积的农村宅基地使用权享受主体发生了变动。在权利属性上，没有动摇农村土地的集体所有性质。

　　综上所述，根据法无明文不为禁的原则，农村私有房屋买卖合同应以有效论处。

四、农村私有房屋买卖的法律价值评析

（一）农村村民出卖私有房屋符合我国所有权制度要求

《中华人民共和国宪法》第十三条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权、《中华人民共和国民法通则》第七十五条第一款规定房屋可以成为公民的个人财产及《中华人民共和国物权法》第六十四条规定私人对其合法的房屋享有所有权。农村私有房屋是受法律保护的个人财产，财产所有人能够依法行使占有、使用、收益、处分的权利，这是所有权制度的基本含义。众所周知，所有权的占有、使用、收益、处分四个权能中，最核心的权能是处分权，处分权是所有权的标志。如果将农村房屋的处分权予以限制，这不符合我国保护农民利益的国策。《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，城市居民、农村村民都是中华人民共和国的公民,享有法律赋予的同等权利，履行法律设定的同等的义务和承担同等的法律责任。且《中华人民共和国合同法》也未规定买卖双方主体有身份限制，农村村民享有的房屋所有权与城市居民的房屋所有权，在权属上并无二致，只不过一个是建筑在国家所有的土地上，另一个建筑在集体所有的土地上。实践中，对城市私房买卖主体不加限制，仅对农村村民转让房屋作出限制，这对农村村民是不公平的；只允许农民到城市买房，不允许城市人到农村买房的规定，不是真正保护农民利益，而是在客观上使农民的主要财产——房产变成“死产”，限制了农民房屋的保值增值，不利于农村房屋的有效利用，直接影响农民财产权益的实现。

（二）农村私有房屋买卖符合社会主义市场经济规律,

《中华人民共和国宪法》第十五条规定国家实行社会主义市场经济。在社会主义市场经济条件下，各种所有制经济形成的市场主体，都是在统一的市场平台上运作并发生相互关系的，都要遵守统一的市场“游戏规则”，都处于平等地位，享有相同的权利。农村宅基地使用权只具有使用价值而不具有交换价值。农村宅基地使用权是其集体经济组织成员权的衍生物，每个成员应该拥有且只能拥有一份面积确定的宅基地使用权并以户为单位集中使用,宅基地使用权人只能以居住为目的依法占有、使用其宅基地，即发挥其使用价值，而不能以融资、交换、买卖、租赁等方式实现其交换价值。这显然与《中华人民共和国物权法》第一百一十七条“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，法享有占有、使用和收益的权利。”关于用益物权的一般定义有所抵触。虽然宅基地使用权人不得就宅基地单独为出卖、出租、抵押、转让，但因宅基地上房屋的所有权属于宅基地使用权人所有，宅基地使用权人对之享有完整的处分权，为保障房屋所有权人对其房屋的处分权，现行法律规定，在发生宅基地上的房屋所有权移转情形，宅基地使用权也随之移转于房屋的新所有权人，即“地随房走”，宅基地使用权具有从属性。农村宅基地使用权的无偿取得是基于目前我国农民的特殊身份而产生的，可以理解为我国农民作为一个阶级或阶层而享有的一种特殊权益。目前我国农村居民还不能像城市居民（非农业户口）一样享有住房、就业和社会生活等各方面的福利政策和法律保障。实行社会主义市场经济决定了市场主体地位平等，才能进行公平有序的市场竞争，我们就不能仅以农村宅基地暂时无偿取得为由而禁止宅基地上建起的私人所有房屋的流转；既然目前已允许城市居民可以将私人所有房屋用于流转，就不应把同属公民私人合法财产的农村私人所有房屋排除在外，否则，定会给人以“差等公民待遇”之嫌，损害社会主义市场经济的健康有序的发展。

（三）农村私有房屋买卖影响农村社会秩序没有现实依据

实践和理论上之所以造成农村房屋买卖合同的效力认定困境，主要还是因为一方面房与地密不可分，转让房屋直接涉及宅基地使用主体的改变，另一方面国家对于放开宅基地交易的后果无法预测，毕竟今日中国三农问题尚在国家政治议题中占有很重的份量。担心宅基地使用权一旦可以转让，农民就会恣意出卖自己房屋的观点，是将农民看作非理性的，而认为农民迫于生活压力出卖房屋的观点又是潜意识中认为农民一直挣扎在温饱的边缘，这明显不符合沿海发达地区的现实。在东部沿海发达地区，大量农村劳动力已经走出了土地的束缚，对土地的依赖程度在下降，土地对农民的生活保障作用已经不明显。如果说在此情况下，放开宅基地交易仍会带来对社会秩序的剧烈冲击，实是令人难以信服。我国在计划经济时代实施了现行的户籍制度，将居民分为农村户口和非农户口性质，其产生即是为了通过工农产品的价格剪刀差最大可能地转移农业剩余而严格限制人口流动。在此制度下，为解决农民的居住问题才会产生宅基地使用权的分配制度。而如今情势已变，农民不再被绑定在土地上，又有何理由不让农民处分自己不再居住的房屋？再拿城镇居民和农村居民的住房保障情况比较，房改之时城市的社会保障机制尚未建立，城镇居民的收入水平也不足以一次性购买新建商品房，从保障角度看这种情况与现今农村的情况何其相似。按有些学者的观点推论，城镇居民进行房改之后，由于房改房可以自由流通，可能会有大批城镇居民因出卖房屋成为流民，影响社会稳定，但现实表明这种担心是多余的。笔者以为，保有房屋这一地上建筑物，重点在于物尽其用，使房屋在流转中实现其交换价值，目前相应的流转制度法律没有明确规定，对能否流转法律也无禁止性规定。宅基地使用权是集体经济组织给予其成员的福利，目的是为其成员建造房屋提供权利基础。收益权能是宅基地使用权的权能之一，体现在农村房屋买卖中即是，农村村民出卖房屋的价款不仅仅是房屋的建造成本，因为农民在出卖房屋后不可能再申请到宅基地使用权，宅基地使用权的有限性必然会体现在房屋的市场价值中。由此，农村村民在房屋买卖中将宅基地使用权的福利性货币化，实现了宅基地使用权的收益权能，这也是宅基地使用权福利性的自然延伸。为了使买卖中实现的房屋价值能得以保值，避免社会财富的浪费，在农民出卖房屋后，宅基地使用权从属于房屋，是为房屋的存在而存在，其宅基地使用权应随之转移。故宅基地使用权的流转应受房屋物理状态的限制，当房屋倒塌或新的房屋所有人以翻建、加盖、改变结构等方式对房屋进行实质建设时，应认定地上物灭失，宅基地使用权保有地上物的存续理由已然消失，宅基地使用权消灭，宅基地所有人可依物上请求权要求占有人返还宅基地，农村私有房屋买卖并未影响农村社会秩序。

五、农村私有房屋买卖的法律困惑

在我国土地所有权的主体只有两个:国家和集体。《中华人民共和国宪法》第十条规定了我国的土地制度，该条第二款规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”，农民对于土地只享有使用权而无所有权，农宅基地使用权与房屋所有权是两个不同的不动产物权，然而由于二者均建立在同一土地之上，实际上又是不可分割的。造成困境的主因还是在于宅基地使用权流转制度的不完善，故有必要明确宅基地使用权的本质、权能及宅基地使用权制度的缺陷进行必要分析。

（一）宅基地使用权的本质

通常认为，产生于罗马法的地上权制度主要是阻止“地上物属于土地”的附合原则，其以地上物为中心，如果没有现实的可支配的地上物存在于土地之上，就不认为有地上权的存在，强调对地上物的独立权利。其本质在乎“有”而非“用”。宅基地使用权是我国学说所创造，土地制度是建立在土地的公有制——宅基地使用权——房屋所有权立法模式之上，地上物的有无不是地上权的成立要件。但考察我国的宅基地使用权分配制度，能够向集体经济组织申请宅基地使用权的主体只局限于该集体经济组织的成员，并且只有符合建房条件才可以申请取得建设用地许可，房屋建成竣工后，经土地和房屋管理部门核查实际用地，对符合批准的用地位置、范围、面积和用途的，由县级人民政府发给集体土地建设用地使用证或宅基地使用证及房屋所有权证，由此可见保有地上物才是宅基地使用权的本质，因此应当确定宅基地使用权的本质在于保障地上物的所有。

（二）宅基地使用权的权能

新颁布的《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定∶“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可见，占用、使用是宅基地使用权的权能。宅基地使用权系由我国学说所创造，传统民法上与此相当的概念为地上权，而收益是传统地上权制度的应有之意，因此，在无法律相反规定的前提下，宅基地使用权可适用《中华人民共和国物权法》第一百一十七条“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”之规定，通过体系解释的方法确定宅基地使用权具有收益的权能。

（三）宅基地使用权制度的冲突

宅基地使用权应否允许自由流转问题，立法者出于政治上的考量，并没有在《中华人民共和国物权法》中对宅基地使用权的自由流转问题作出明确的选择，而是交由现行法律以及国家政策规范。这种回避焦点问题的做法，直接导致按照目前政策规定，宅基地使用权仍然不能自由流转。这不仅在理论上造成混乱，而且与客观实际不符，弊端甚多。

1、违反民法公平正义的法理

农村的宅基地使用权是不允许自由流转的，这不仅导致土地所有者之间法律地位的不平等，国家所有与集体所有截然不同，也直接导致使用者主体之间的不平等。

2、不利于农村居民利益最大化的实现

（1）现行法律有关宅基地使用权主体的特定性的规定，直接影响到农村居民身份的转换，不利于打破城乡二元结构。按照现有政策，只有农村居民才能享有宅基地使用权。那么，他们如不想放弃现有的宅基地使用权（包括上面的房子，甚至祖宅），就必须永远囿在农村，保持农民的身份。一旦他们本身“农转非”成了“城里人”，就将无法再保留对宅基地使用权享有的权利，房随地走，自然其上的房子也将不属于他们。所以，宅基地使用权主体上的特定，限制了人口的流动，不利于城乡差别的缩小。

（2）严格禁止宅基地使用权（包括其上的房屋）的流转，不利于农民生活。不允许农村居民出售房产、地产，无异于宣告农民的宅基地使用权其实是一份“死产”，难以缓解农民贷款难的问题，对农民的脱贫非常不利。也将不利于城镇居民到农村创业、居住，客观上也减少了农村本身发展的活力。

3、不符合客观实际

随着农村经济的发展以及城镇化的进程，现实中存在大量宅基地使用权的隐性流转。主要有不同主体之间的流转，包括出租、转让、抵押。这几种流转行为的受让主体未有限制可以是自然人、法人或其它经济组织而且身份也突破了同一集体经济组织的限定。未有土地主管部门宏观调控引导的民间行为，必然导致土地资源的严重失衡。农村房屋买卖的根本问题在于如何处理农村房屋与宅基地使用权的关系。现行法律采取严格限定的做法，虽然其初衷在于保护农村和农民利益，但实际上回避了问题。在工业化与城市化日益深入的今天，许多农民都已经与传统意义上面朝黄土背朝天的农民有根本上的区别。众多农民加入了城镇居民的行列，其在农村的房屋如何处理？如果是只能转让给村集体内部的成员,其价格是可想而知的，此其一。其二众多农民需要摆脱贫困，需要创业资金，而单凭国家的贷款是远远不够的，房屋作为其最重要的财产却不能充分利用，是不合理的。其三，我国正逐步消除城乡二元体制，有些省份已经开始试点，在取消城乡户籍区别，实现迁徙自由等制度之后，如何处理农村和宅基地使用权问题？

4、诸多法律问题无法解决

由于《中华人民共和国物权法》回避了宅基地使用权流转问题，而由现有政策进行调整，由此造成对于现行政策没有、也无法调整的法律问题缺乏法律调整。比如宅基地使用权能否租赁的问题，现行法律和有关政策并无规定。比如，宅基地使用权能否继承的问题，现行法律和有关政策也比较模糊。这些问题，本来应该由物权法在制定过程中，通过解决宅基地使用权的流转问题予以规范。但是，按照现有的《中华人民共和国物权法》精神，这些问题仍处于混沌状态，仍需要靠司法解释来处理。这显然不利于宅基地使用权制度的完善，不利于农民利益的保障。由此可见，正面回应宅基地使用权自由流转制度，允许宅基地使用权自由流转，不仅是完善物权法的必然要求，也有利于农村经济的发展。

六、重构农村宅基地使用权流转制度的立法设想

破解农村私有买卖房屋的法律困惑关键是建立完善农村宅基地使用权流转制度。农村宅基地是农民生生相息的物质基础，宅基地使用权制度完善与否，直接关系到农村现代化建设进程，影响着土地市场健康有序的发展。有鉴于此，我们应着力强化农村宅基地使用权的立法，规范对农村土地的利用和管理。

1、坚持身份分配为主同时，逐步取消现行城乡二元户籍制度。宅基地使用权不得自由流转，根源在于现行城乡二元户籍的管理制度。户籍制度人为的割裂了城市和农村的关系，在中国形成了城市居民和农村居民两个特殊的阶层。尽管经过几十年的发展，中国社会和经济都发生了翻天覆地的变化，但由于户籍制度没有与时俱进，大量进城务工的农民不管在城里居住了多久，甚至不管孩子是不是在城里出生长大，其身份依然是农村人，仍就不能享受与城市居民同等就业、住房、医疗、劳保等基本的社会保障，只好宁愿抛荒也要坚守着农村的一亩半分地以及实际已闲置的宅基地和房子。这种不合理的户籍制度造成了农民与城市居民地位悬殊的明显表现，也导致《中华人民共和国物权法中华人民共和国》对“建设用地使用权”与“宅基地使用权”不得不采取区别对待。因此，中国二元化的户籍制度必须在今后逐步废除，取而代之的是统一的居民身份，建立合理的人口流动机制。近年来，已有一些地方在逐步推行这样的户籍改革了。

2、实行农村宅基地使用权登记生效要件主义登记与登记变更是不动产物权变动的公示方法。确立不动产登记制度的目的在于保障不动产交易的安全,确定产权。目前,我国《中华人民共和国物权法》规定实行统一的不动产登记制度，但具体制度的规范体系尚未建立，城乡间还实行二元登记模式，有赖于进一步完善。

3、建全宅基地流转制度确立多元化的农村宅基地使用权取得机制按照近现代各国物权法制，物权的取得，包括原始取得和继受取得两种；其中，继受取得又分为创设继受和移转继受。通过区分农村宅基地使用权取得形式不同，设定不同宅基地使用权取得形式的不同权益，完善宅基地使用权的流转制度，提高农村宅基地的使用价值和交换价值的全实现，建全农村宅基地使用权的物权效能。

4、实行一定条件下的农村宅基地有偿使用制度

建立农村宅基地有偿使用制度，目的在于赋予宅基地使用权人以经济约束力和管制力，敦促宅基地使用人依法合理使用农村宅基地,实现物尽其用。

5、完善农村宅基地使用权的消灭制度

农村宅基地使用权的消灭，一方面为原有宅基地法律关系的结束，另一方面也为新的宅基地法律关系的产生提供了契机。因此，完善农村宅基地使用权的消灭制度，有利于提高宅基地的利用率，促进社会经济效率的增长。在保留现行土地法规定的宅基地使用权消灭事由的基础上，建议增加农村宅基地使用权的消灭事由，完善农村宅基地使用权的消灭制度。

（1）农村村民经申请取得建设用地许可后，连续2年未使用的，宅基地所有权人有权收回宅基地。

（2）继受取得的新宅基地使用权人，不符合申请取得宅基地使用条件（即非本集体组织成员或是本集体组织成员但已有符合标准面积的宅基地），继受的建筑物或构筑物倒塌、拆除、重建、加建的，其宅基地使用权灭失，宅基地所有权人有权收回宅基地。作者：仓山法院 林晖