亚固光电科技(上海)有限公司不服上海市嘉定区住房保障和房屋管理局房屋拆迁许可上诉案
(2010)沪二中行终字第13号

亚固光电科技（上海）有限公司不服上海市嘉定区

住房保障和房屋管理局房屋拆迁许可案

李金刚

[要点提示]

在房屋拆迁许可案件的审理中，对于土地使用权批准文件，不仅要看是否由有权部门作出，还要区分被拆迁土地原先的取得方式。对于属于提前收回出让土地使用权的，应依法定程序提前收回土地使用权后方可进行房屋拆迁。

[案件索引]

一审：上海市嘉定区人民法院（2009）嘉行初字第24号（2009年11月18日）

二审：上海市第二中级人民法院（2010）沪二中行终字第13号（2010年3月1日）

[案情]

原告（上诉人）：亚固光电科技（上海）有限公司，住上海市嘉定区白银路678号。

被告（被上诉人）：上海市嘉定区住房保障和房屋管理局，住上海市嘉定区金沙路68号。

原审第三人：上海市嘉定区土地储备开发中心，住上海市嘉定区博乐路51号。

上海市嘉定区人民法院经审理查明：亚固光电科技（上海）有限公司（以下简称亚固公司）坐落于上海市嘉定区白银路678号。2007年7月5日，上海市嘉定区土地储备开发中心（以下简称嘉定土地储备中心）向上海市嘉定区住房保障和房屋管理局（以下简称嘉定房管局）申请办理房屋拆迁许可证。2009年7月16日，嘉定房管局审核了嘉定土地储备中心提交的所有申请材料，认为符合颁发房屋拆迁许可证的条件，遂向嘉定土地储备中心颁发了拆许字（2009）第011号房屋拆迁许可证，许可证上载明拆迁范围为东至河浜，西至永盛路、南至白银路、北至高台路；拆迁面积为非住宅建筑面积12740平方米、占地面积23005.2平方米。亚固公司对嘉定房管局的上述颁证行为不服，起诉要求撤销嘉定房管局颁发拆许字（2009）第011号房屋拆迁许可证的行为。

原告诉称：被告提供的国有土地使用权批准文件，即沪嘉府土[2009]118号《关于批准上海市嘉定区土地储备开发中心对嘉定新城C8－1、C8－2、C11－1、C11－2地块实施前期开发的通知》（以下简称沪嘉府土[2009]118号文），超越职权，将原告所有的不属于土地储备范围的土地纳入土地储备范围，该证据违法，不应被采信；被告在发放房屋拆迁许可证时未依法进行公告，程序违法。请求撤销房屋拆迁许可。

被告辩称：沪嘉府土[2009]118号文真实有效，土地使用权已经收回；被告已经将拆迁许可证的内容告知了原告，也应当进行过公告。被告作出的拆迁许可行为合法。

原审第三人同意被告的意见。

[审判]

上海市嘉定区人民法院认为：本案涉诉具体行政行为的合法性取决于第三人提交的材料是否符合颁发拆迁许可证的条件。第三人嘉定土地储备中心于2009年7月5日向嘉定房管局申请房屋拆迁许可证时已经根据法规、规章和规范性文件的要求，将必需的所有文件提交给了嘉定房管局。嘉定房管局经审核后依法向嘉定土地储备中心颁发了房屋拆迁许可证，认定事实清楚、证据充分、适用法律准确。亚固公司认为其土地使用权证尚未注销，嘉定土地储备中心不能提交合法有效的国有土地使用权批准文件的观点，因《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第五十七条明确规定，被拆迁人在得到拆迁人的安置补偿后才将房地产权证交由拆迁人保管，并移送房地产登记机构注销，且嘉定土地储备中心已经依法取得了国有土地使用权的批准文件，故亚固公司的上述观点不成立。一审法院判决维持了被诉行政行为。

一审宣判后，亚固公司不服提起上诉。

上诉人亚固公司上诉称：房屋拆迁许可证记载的内容错误，四至范围中“东至河浜”表述不科学。上诉人拥有土地使用权的范围内，应当还包括C11－3地块，被上诉人核发房屋拆迁许可证时，未将C11－3地块包括在内，认定事实不清；沪嘉府土[2009]118号超越职权，将不属于土地储备范围的上诉人所有的土地纳入土地储备范围，该证据违法，不应被采信；被上诉人在发放房屋拆迁许可证时未依法进行公告，程序违法。原审判决认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判。

被上诉人嘉定房管局辩称：原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人嘉定土地储备中心述称：被上诉人依据沪嘉府土[2009]118号文进行审核合法，上诉人如对沪嘉府土[2009]118号文的合法性有异议，可另行诉讼。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

除一审法院查明的事实外，上海市第二中级人民法院另查明：2006年4月11日，亚固公司取得沪房地嘉字（2006）第008170号上海市房地产权证，权证上核准的用地总面积为21687平方米，房屋建筑面积11924.65平方米，土地使用权来源为出让，使用期限自2003年12月30日至2053年12月29日止。

上海市第二中级人民法院认为，嘉定土地储备中心在申请房屋拆迁许可证时虽然提交了沪嘉府土[2009]118号文作为国有土地使用权批准文件，但亚固公司的土地使用权系通过出让方式获得，且出让年限未满。依据《上海市土地使用权出让办法》第二十九条、第三十条的规定，出让年限未满的土地使用权不提前收回，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，出让的土地使用权可以依照法律程序提前收回。提前收回土地使用权的，出让人应当至迟于收回土地使用权之日前6个月，将出让地块的坐落、四至范围、收回理由、收回日期等通知受让人，并在出让地块的范围内公告。嘉定房管局并未提供亚固公司的土地使用权已被依法提前收回的证据，其依据现有证据作出被诉房屋拆迁许可，认定事实不清，证据不足，应予撤销。

据此，二审法院判决撤销了原审判决，撤销了被诉房屋拆迁许可。

[评析]

本案对行政许可案件的合法性审查具有典型意义。行政许可行为，往往是多阶段行政行为，即最终的行政许可的作出之前，需经多道的前置行政审批或行政决定。这些行政决定作为最终的行政许可的基础。当行政相对人在对最终的行政许可提起诉讼时，异议的可能是其中作为许可基础的行政决定，而相对人如单独对该行政决定提起行政诉讼，既费时费力不能彻底解决问题，又在原告资格等起诉条件上存在着一些障碍。在此情形下，法院如对这些行政决定只简略的作形式上的审查，相对人的合法权益可能得不到有效保障。为了更好地保护行政相对人的合法权益，促进依法行政，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条规定，作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或文书有下列情形之一的，人民法院不予认可：明显缺乏事实根据；明显缺乏法律依据；超越职权；其他重大明显违法情形。该条明确指出，对于作为行政许可行为基础的其他行政决定，人民法院也应进行一定程度的合法性审查。但在司法实践中如何来认定其他行政决定明显缺乏事实根据或法律依据，需进一步研究和探索。本案中，二审判决根据相关法律规定，认定其他行政决定明显缺乏事实根据而不予认可，是司法实践中对上述条款的诠释，对如何适用司法解释的上述条款有一定的借鉴意义。

根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，国有土地使用权批准文件系取得房屋拆迁许可证必须具备的条件之一。该批准文件系行政机关作出的行政决定，在房屋拆迁许可案件的行政诉讼中，该行政决定作为证据来使用。从行政诉讼审查的一般规则出发，法院对该行政决定的审查也按照审查证据的要求来进行，而非按照具体行政行为的合法性要件来审查。本案中，从证据审查的角度来看，涉案的国有土地使用权批准文件系区人民政府作出，从土地管理的一般规定来看，区人民政府有权作出国有土地使用权批准文件，该证据从形式上看是合法的。但该案中，该国有土地使用权批准文件明显缺乏事实根据。因为，涉案土地系出让地块，且使用权期限未满。对于该类土地使用权的提前收回，法律规范另有规定，即出让人必须于提前收回土地使用权之日的前六个月将提前收回的事项告知受让人，并进行公告，公告期满后方才能收回土地使用权。本案中，经审查，区政府作出国有土地使用权批准文件时，该土地使用权尚未依法定方式被提前收回，因此，该行政决定明显缺乏事实根据，人民法院不予认可。二审法院据此撤销原审判决和被诉房屋拆迁许可。

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（编辑：上海律师事务所杜黄海律师）

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