律师建议制定餐饮票据管理法以遏制公款吃喝风 

　　每年全国公款吃喝费用的总额是多少？根据统计资料显示，一年的数额是2000亿元人民币，2000亿，分摊到13亿人身上，每个人也有好几百。公款吃喝人人喊打，但如何根治，却一直没有好的办法。

　　昨天，北京律师韩传华向外界发布了他花3个月时间拟就的“中华人民共和国餐饮票据管理法”，韩传华律师说，通过这部立法建议，他希望不仅可以遏制公款吃喝，还能“从根 

本上改变中国人社交的方式”。

　　公款吃喝：不再是问题的问题

　　“公款吃喝问题好像已经不再是一个问题。”韩传华慨叹。

　　餐饮立法其实早就有了，“几年前立过一个法，说是一次性餐饮消费超过300元以上的话要征税，想通过征税限制高额餐饮消费，但结果呢，成了收入最少的税项。”韩传华对记者解释说，在吃饭时，高额饭费很容易就可以转化成几个低额饭费，“顶多就多开两张发票行了，1000元的开成四个250元的，无从查证。”

　　另一个法规更加难以奏效，在一段时间里，四菜一汤成了流行字眼，几年前就有规定说干部吃饭绝对不能超过这个层次，但打破它一点都不难，“什么都可以算是一道菜，鱼翅，鲍鱼，甚至5只鸡，十条鱼都可以弄一道菜出来，这样的规定会有什么效果呢？”

　　在韩传华看来，随着现在人民生活水平的提高，饭桌上菜的档次也来了几个飞跃，“以前是一只鸡就算好菜了。那一只鸡也就是吃点剩饭剩菜就能养活，也占用不了多少资源，可甲鱼就不同了。要吃鱼虾，要占水塘，成长起来也慢，这些高档次的食品占用的资源必然多，但现在成了饭桌上的常客，从这个角度来看，我们占用的自然资源数量也在不断增加。”

　　“败坏风气，浪费钱财，挥霍自然资源，还有引导经济犯罪，这是公款吃喝的‘四大罪状’。但现实地说，我们确实没有什么好的办法来控制它。”一位社会学家曾经略带无奈地说。

　　症结所在：餐饮发票管理混乱

　　根据长时间的法律界工作经验，韩传华发现很多经济犯罪都是在餐饮发票上动手脚。

　　“用餐饮发票进行经济犯罪是最隐蔽的，很难被发现。”韩传华解释说，餐饮发票上不会注明使用者、使用地点和细则，这样就给有心人以可乘之机。

　　在工作中他还发现，很多经济犯罪并没有进行过一次性的大额贪污，而是采用蚂蚁搬家的方式，利用餐饮发票，不按程序报销，从中获取非法利益。“假如是一个人贪污了100万元，那么被查出后就可以算是人赃俱获，但如果用餐饮发票，个人的贪污转化成了单位款项使用过多或不当，查来查去，顶多就是个单位财务管理不清，而对于这样的情况将不会进行任何处罚。”

　　另外，即使查到了具体的人，由于餐饮发票上不会标明使用者姓名，当事人只要不承认就可以推脱一切责任，“我不记得了”是查案人员最难过的坎。

　　“犯罪的毕竟是少数，大部分还是吃过喝过就罢了，可这样导致的损失也不是一个小数目啊！”韩传华说：“不过有一点他们和犯罪是一样的，都是由餐饮发票管理混乱造成的。所以对餐饮发票进行规范管理是关键。”

　　现存陋习：不在饭桌上谈不成事

　　餐饮发票立法挑战的是什么，这在韩传华看得很清楚，“我们有个传统，不在饭桌上谈不成事。”

　　吃在中国有很多的意义，平时节日见面，婚丧嫁娶，联络感情，吃都有很重要的作用，“我有时候出差也能感觉到，要想办成一件事，酒桌上是最好谈成的，这可能已经成了大家都认可的一个传统。”

　　这样一来，矛盾就产生了，任务完成了是好事，但要通过大额的餐饮费用，这部分支出就只能用弄虚作假的方法来解决。

　　“首先我们必须认识到这个传统是个陋习。”韩传华给记者讲了个故事，荷兰的一位政府官员请客吃饭，公布菜单时发现有一盘鹅肝，当时因为鹅肝太贵了，这位政府官员便被辞退，“如果我们也能把餐饮发票与菜单，与人头挂钩，让吃饭的人有了责任感，必然会收敛这样的情况。”

　　“另外，吃多了也不是好事情，现在人肥胖现象越来越严重，实际上有的时候，无论是被请方还是主请方都很不情愿，既然双方都不情愿，又是何苦呢？”

　　在韩传华看来，这样的陋习实际上只要稍微有法律的约束，双方都会很高兴地接受。

　　专家解读　“餐票法”没必要

　　“就这么一个具体的问题，制定一部全国性的法律，这基本上是不可能的，我认为也是没有必要的。”华东政法学院立法学研究所的卞琳老师说。

　　“一般可以上升到全国立法层次的，都是具有普遍性的问题，而餐饮票据问题现在一般是由地方的财会制度对这一问题进行规定。”卞琳还说，餐饮票据问题不适合立法的另外一个原因是“各地的经济状况发展不平衡，什么地方该采取什么样的标准都是不同的，同样的票据，在上海可以报，但是到了内地有些地方就有些超出标准，这些问题都很现实。”

　　卞琳建议，对这一问题，通过地方人大立法或者部门制定规章制度可能比较现实，“这样既可以因地制宜，也比较现实。”

　　[对话] 不怕立法建议“无疾而终”

　　记者：你怎么会想提这部立法建议的？

　　韩传华：公款吃喝危害很大，但一直没能得到很好的解决，关键就在于没有一个制度的约束。而在制度性的约束当中，最有效最持久的莫过于法律约束，所以我就拟了这部立法建议。

　　记者：你有没有想过，这部立法建议很可能“无疾而终”？

　　韩传华：我能做的就是把它提出来，引起大家的重视。不过现实点说，我也知道这个（立法建议）单独成法基本上不可能，如果能够成为行政规章，甚至只是作为《审计法》、《票据法》和《税法》修改时的补充，那也就达到目的了。

　　记者：为什么要把民办企业也列为规范对象？

　　韩传华：民办企业可以将一部分餐票列入经营成本，这一部分的税率和企业所得税不同，也就是说，通过这种办法它可以达到逃税的目的。就算不将这部分餐票计入成本，它也可以让员工拿一部分餐票，来换取那些本应作为分红发放的钱，而这样也是不需要纳税的。所以说把民办企业作为规范对象，就是不让他们有逃避税收的途径。

　　“餐票法”节录

　　第八条餐饮提供人向餐饮消费人开具税务发票的同时，应向餐饮消费人开具与餐饮消费人实际消费情况相符的各项消费细目和各项消费细目价款的结算凭证。

　　第十三条 餐饮票据的主请人提交给单位报销入账的餐饮票据，必须符合以下全部条件：

　　（三）餐饮票据的主请人签字说明包括有此次餐饮消费的原因、主请人一方参与餐饮消费的人数、被主请人姓名与单位、被主请人一方参与餐饮的消费人数等内容的书面凭证。被主请人不止一方的，餐饮票据的主请人须同时批注各被主请人的单位和姓名、各被主请人一方参与餐饮消费的人数。

　　第十九条属于政府全部或部分拨款的单位，在国家制定的标准范围内拟定的年度对外招待用餐总费用和包干使用方案，经报负责单位拨款的财政部门审核批准后，可根据该审核批准的方案，将单位年度对外招待用餐总费用直接分配给单位相关职能或经营人员。

　　第四十二条单位会计、总会计师、主管负责人、餐饮票据的主请人、其他票据的经办人以及此违法情形下的单位受益人中的任一人或数人，有证据证明自己对违法情形发生没有过错的，经有权作出罚款决定的国家审计部门或国家税务部门确认，可免除其一人或数人在该违法情形下的罚款缴纳责任。但此项免除不减少单位其他相关责任人在该违法情形下的罚款缴纳责任。

　　第四十三条 单位法定代表人或负责人在任何情况下均不得免除或减少其罚款缴纳的责任。 晚报记者 李宁源 戴凌云报道