日前，国务院法制办在京召开备受关注的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案(以下简称《征收与拆迁补偿条例》)专家研讨座谈会。会上众位专家就公共利益如何界定、征收的程序、补偿的标准、争端解决机制、强制拆迁的形式和程序、在非公共利益的情况下采用怎样的规范等6方面问题进行了深入讨论。

　　近些年来，房地产开发一直是一些地方发展经济的支柱产业。开发就要用地，用地就要与原有地上居民发生矛盾。这个矛盾的实质不是原有地上居民是否愿意让度产权的问题，而是补偿是否到位问题。9月10日，江苏宜县黄发生了钉子户自焚事件，被强拆者的3名家人受重伤，其中一人已死亡。宜黄县八名政府公职人员被查处。事件中，强拆者与被强拆者实现双输，令人痛心不已。

　　在拆迁问题上，从拆与被拆双方来说，政府支持拆迁的初衷是为了发展经济，钉子户以死抵抗拆迁是为了维护自己的私产，双方都没有错。问题的关键是由于法律规定的不明确。现行法律下可能产生双方都认为自己有理的局面。政府认为基于公共利益可以对被征收者强拆，补偿报价偏低；被征收者认为商业开发不是公共利益，依物权法，政府不得强制征收，因而要价较高。价格问题认识上的巨大差异还是源于双方基于角度不同而产生的对公共利益的认识不同。

　　一般来说，在征收问题上，政府方往往认为旧城区改造、棚户区改造、城中村改造是基于地方经济的长远发展，是为了改变城市的落后面貌，因而属于公共利益。而被拆征收方则认为，在改造过程中，政府往往要引入商业开发项目，开发商要从中获利，因而不能将这种征收定义为公共利益。政府认为被征收者敲竹杠，被征收者认为政府强占民宅，造成公说公有理婆说婆有理的两难局面。要突破困局就必须对公共利益进行明确的定义，对公共利益与商业开发进行明确的区分，并对基于公共利益征收公民不动产又引入商业开发项目的合理补偿问题进行解决。下面先说公共利益。

　　公共利益是指某一行政区域范围内公民的共同利益，即行政区域内的每名公民都能享受到的一种利益。基于人们的认识程度和社会的道德规范，对公共利益可做以下两种区分：一是绝对的公共利益，包括国防、交通、医疗卫生、教育、水电气公共管线、抢险救灾征用等；二是相对的公共利益，包括旧城区改造、棚户区改造、城中村改造等。对于绝对公共利益，其主管下的本级政府即可认定，对于相对公共利益由要由较高级别的政府甚至国家最高行政机关的认定，以确保从经济发展全局来进行公共利益认定的正确性。

　　公共利益体现为以下几方面特征：

　　一是享受利益范围大。公共利益必须是在某一个行政区域内绝大多数人可以享受到的利益。如果只是个别人或部分人的利益则不能称之为公共利益。行政区域范围包括全国范围、一省范围、一市范围、一县范围。乡镇、社区或自然村范围内的共同利益不能称之为公共利益。

　　二是社会对政府征收的认可度高。基于公共利益对公民个人财产的征收必须能赢得行政区域内大部分民众的认可。如果大部分人对强制征收是否属于公共利益未置可否，则不能考虑认定为公共利益。

　　三是经济效益、社会效益高。这种对公民个人不动产的征收在经济收益及社会效益上是否明显会比不动产由公民个人继续占有要大得多。

　　四是没有人能从中获取私利。对于公民个人财产的征收，不应有任何人能从这种征收当中某取私利。如果从征收当中谋取私利，那么就悖离了基于公共利益之名强制征收公民个人财产的合理性。

　　五是需要有一种紧迫性。基于公共利益征收公民个人财产必须具有一种紧迫性。如果没有一种维护社会公众共同利益的紧迫性而去征收公民的个人财产，则没有合理性。

　　下面再说商业开发。

     商业开发是一种商业行为，是基于盈利为目的的纯粹的市场交易行为。比如开发商看好一个项目所需的地块，提出购买，经政府同意后，买卖双方即可达成交易。补偿价格以双方协商价格确定。

　　商业开发体现以下几方面特征：

　　一是商业开发主要目的是开发商为了获取利润。

　　二是没有维护公共利益的紧迫性。不搞这次商业开发，也不会影响该行政区域内绝大多数人的利益。

　　三是获利者只是部分人。比如商业中心建设、没有必要马上进行的城区改造、工商业项目建设等都不属于维护公共利益行为，尽管其可以产生对社会的积极效果。但由于其实际受益者是个别人，所以不能视其为公共利益。

　　四是商业开发遵循市场规则进行。即谈判双方在法律地位上是平等的，而基于公共利益对公民房产进行强制征收双方的法律地位是不平等的。

　　明确了公共利益和商业开发的定义及特征后，是否我们就可以很容易地对公共利益与商业开发做出界定，来解决问题了呢？事实并非如此简单。在政府基于公共利益所进行的征收行为中，征收完成后，很多情况下并不是由政府去直接改造被征收的地块，而是由政府将土地转让给开发商，由开发商进行商业化运作。这便使问题复杂起来。

　　当前，公共事业管理社会化的趋势使市场主体经过政府授权来经营公共事业成为越来越重要的维护、发展公共利益的形态。这样可以节约大量的社会资源，提高社会管理的效率。但在这种运作模式当中，必须解决的一个前提问题是如何对被征收者进行公平合理的补偿。在此模式下，我们可以通过开发商利润公式来解决。

　　开发商利润=新开发出的房屋的房价—国家税款—开发商基建成本投入—地皮市场价—原有地上物价值。

　　其中地皮市场价和原有地上物价值均应补偿给被拆迁人，这是充分补偿的基础。如果进行异地置换，还要向被拆迁人支付被征收土地在某个时期内的合理增值额的差价。也就是说，在政府基于公共利益征收公民的土地后，转由开发商以商业项目的形式进行运作，开发商不能从地价当中谋利，政府除了征收的税款外也不能从地价当中谋利。如果开发商或政府从中谋取了私利，那么基于公共利益的名义进行征收的法律基础和道德基础就都发生了动摇。

　　综上所述，我们解决了公共利益、商业开发的定义问题，解决了政府基于公共利益征收土地后的商业化运作补偿问题，就从根本上解决了政府发展经济与公民捍卫私产的矛盾，为打破当前的拆迁困局创造了理论条件。 

来源： 中国法院网 

责任编辑： 崔真平