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离婚登记行政程序中离婚协议的法律属性
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     案例一,原告齐x系离婚当事人齐XX之胞妹,其以其哥的离婚协议擅自处分了自己所有的房产,被告民政局未尽审查离婚协议书职责而准予二人离婚为由,诉诸法院要求撤销离婚证。经查被告民政局在办理原告之兄齐xx离婚登记时,兄妹二人的房屋所有权争议正处民事诉讼程序中。本案最终以被告民政局撤销原告之兄齐Xx的离婚证后原告撤诉的方式结案。

     案例二,原告王xx与刘x系夫妻关系,二原告以其子办理离婚登记时擅自处了其房产为由,认为被告民政局办理的离婚登记违法,故请求法院撤销被告民政局颁发给其子的离婚证。该案经合议庭评议,最终判决撤销被告民政局作出的离婚登记行政行为中关于离婚当事人对房产处理的协议条款。

     案例三,原告刘xx经鉴定系精神病人,其法定代理人以其办理离婚登记时不具有完全民事行为能力为由,要求法院撤销被告民政局颁发的离婚证。在诉讼过程中,原告法定代理人表示对解除婚姻关系无异议,但不同意离婚协议书中关于财产的分配。合议庭鉴于原告法定代理人对解除婚姻关系无异议,故判决维持被告颁发的离婚证中对解除婚姻关系所作的登记,撤销离婚证中对离婚协议书所作的登记。离婚当事人的另一方石xx作为第三人参加诉讼,其不服一审判决提起上诉。二审法院经审理认为,鉴于当事人对解除婚姻关系无异议,为节省当事人的诉讼成本避免诉累,维持了一审判决。

     一、问题的提出

     离婚是夫妻双方依照法律的规定解除婚姻关系的行为。婚姻法依当事人对离婚所持态度的不同,规定了离婚的两种方式:(1)协议离婚,又称登记离婚,是指夫妻双方自愿离婚,并对离婚后子女抚养及财产分割等问题达成协议,而依一定的行政程序向婚姻登记机关申请离婚,并办理离婚手续。(2)诉讼离婚,又称裁判离婚,是指一方要求离婚并诉请人民法院,由人民法院依民事诉讼程序来处理。近几年,请求法院撤销婚姻登记机关作出的离婚登记行政行为而提起行政诉讼的案件不断,行政审判实践中发现;协议离婚后当事人对解除婚姻关系本身并无异议,原告诉讼的真实原因往往是对办理离婚登记时离婚当事人双方签署的关于子女抚养及财产分割问题反悔或有异议,而要求撤销或变更关于财产分割的协议。异议方在寻求救济的过程中,有的就该协议提起民事诉讼,或在民事诉讼程序中又提起行政诉讼。

在民事审判实践中,往往以该协议受离婚登记行政行为约束为由提出了先行政后民事的解决方法。依据是:最高人民法院复(1985)35号《关于男女登记离婚后,一方翻悔,向人民法院提出诉讼,人民法院是否应当受理的批复》指出:“男女双方自愿离婚,并对子女和财产问题已有适当处理,领取了离婚证的,其婚姻关系即正式解除。一方对这种已发生法律效力的离婚,及子女和财产问题的处理翻悔,在原婚姻登记机关未撤销离婚登记的情况下,向人民法院提出诉讼的,人民法院不应受理……告知当事人向原婚姻登记机关申请解决。”

在行政审判实践中,行政审判庭则根据不同的案情作出不同的处理:有的判决维持被告对解除婚姻关系所作的登记,撤销离婚证对离婚协议书所作的登记;有的判决撤销离婚协议中的条款;有的采取婚姻登记机关撤销离婚证后动员原告撤诉的方式结案。行政诉讼结果不利的一方,上诉理由不外乎两个:一是法院撤销离婚证对离婚协议所作的登记,超出了原告的诉讼请求(此类案件原告的诉讼请求是撤销离婚证);二是离婚协议是民事行为,行政审判庭无权撤销。可见,行政审判结案方式不统一,且存在相互矛盾的地方。婚姻登记机关则呼吁司法机关应当尽快统一此类案件的处理方式,而不接受法院认为因离婚当事人隐瞒了事实真相而要求其承担无过错责任的理由。

     笔者认为,离婚登记案件无论是作为行政案件处理还是作为民事案件处理,正确认识离婚登记行政程序中离婚协议的法律属性,是处理此类纠纷的关键。

     二、关于离婚登记协议的法律属性

     婚姻法第三十一条规定:“男女双方自愿离婚的,准予离婚。双方必须到婚姻登记机关申请离婚。婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时,发给离婚证。”《婚姻登记条例》第十一条规定:“办理离婚登记的内地居民应当出具双方共同签署的离婚协议书,离婚协议书应当载明双方当事人自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见。”

上述规定表明:(1)离婚当事人是否自愿签署离婚协议书,是离婚当事人选择登记离婚的条件,同时也是婚姻登记机关是否受理离婚登记的限制性条件。(2)离婚协议书的内容包括离婚当事人对解除婚姻关系的意思表示和对子女抚养、财产和债务的处理两部分。

离婚协议书是民事合同的一种,民事合同是平等主体间就双方的权利义务所自愿订立的民事行为。但由于离婚协议中包括了身份关系,由此导致的诉讼不同于其他单纯的财产关系的民事合同关系,必然有其特殊性,不能置身份关系于不顾而简单的惯性适用法律规定。这种特殊性导致了目前处理此类案件的模糊,结案方式不统一等问题。其实,根据合同纠纷的处理原则,双方到婚姻登记机关办理离婚登记,就子女抚养和财产分割达成的协议,是当事人在平等自愿的前提下协商一致的结果。这种结果对于任何一方当事人来说,都是对自己财产权利的一种自由处分,协议对双方都具有法律上的约束力。当然,无行为能力人签订的离婚协议当然是无效的(如案例三)。

     《婚姻登记条例》第十二条规定,未达成离婚协议而申请离婚登记的,婚姻登记机关不予受理。根据该条规定,离婚协议书中关于“子女抚养、财产和债务处理”的协议,此项内容只能理解为离婚当事人在婚姻登记机关办理离婚登记符合婚姻法规定的条件,从行政法的角度讲,证明婚姻登记机关办理离婚登记程序合法。但绝对不能由此而推断此协议受婚姻登记行政行为的约束,从而成为主张处理此类案件应当先行政后民事观点的主要事实依据。

     综上,离婚登记行政程序中离婚协议的是基于民事法律关系产生的,其法律性质应当为民事合同。离婚协议是当事人处分其民事权利的意思表示,是一种契约,是合同关系。契约关系、合同关系体现的是平等主体之间的意思表示,这种意思表示是自治的,任何人无法替代或于涉。婚姻登记机关当然也无权干涉。

     前面谈到离婚协议因涉及身份关系而不同于其他民事合同,同时,离婚协议还因其作为离婚登记的法定条件,当出现纠纷时,离婚协议属民事案件还是属行政案件,即先行政还是先民事。这一问题也不同于其他民事合同那么容易判断。不言而喻,离婚登记是行政登记行为的一种。就字面含义而言,登记就是刊登、记载。

关于行政登记的法律定义,现有的行政法教材中,都将其作为行政确认的一种形式,是指:“行政主体应申请人申请,在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或事实,并依法予以正式确认的行为。”听政登记的目的是向社会公示申请人所申请登记的事项,稳定社会关系,如婚姻关系、房屋产权关系等。

行政登记主要特征:(1)是依申请的行政行为。(2)是羁束型行政行为,在符合法律规定的条件下,登记机关无自由裁量权。不符合法律所规定的登记条件的,不予受理。(3)行政登记的内容为相应的人身权、财产权和其他权利方面(不包括选民登记等政治权利)的法律事实。

     离婚登记与行政登记的特征一致:(1)离婚登记是婚姻登记机关依离婚当事人的离婚申请,对解除婚姻状况的如实记载。婚姻法第十条规定,离婚当事人应当共同到婚姻登记机关办理。(2)婚姻法第十二条规定,未达成离婚协议的,婚姻登记机关不予受理。婚姻登记机关无权对离婚当事人在子女抚养、财产及债务的处理进行处理,符合羁束型行政行为的特点。(3)登记的内容是当事人自愿解除婚姻关系的法律事实,即离婚协议。特别注意的是离婚协议是当事人双方平等自愿的前提下协商一致的结果。这对双方都有法律约束意义的协议只是作为办理离婚登记的前提条件,而不能认为是婚姻登记机关约束当事人的内容,即该协议不受行政行为约束。

理由:

(1)离婚登记不同于行政许可。行政许可法第二条规定了我国行政许可法的定义:“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”行政许可与离婚登记都是依申请的行政行为,但有区别,主要是:行政许可是一种赋予权利和资格的行为,是授益性的行政行为,而离婚登记则是对人身关系这一事实的记载。其次,审查方式和内容亦有区别。虽然都是进行实质性审查,但离婚登记的审查是对离婚当事人的意思表示是否真实作审查,也就是说审查离婚当事人对解除婚姻关系的意思表示的真实性。离婚当事人关于子女抚养、婚姻存续期间的财产、债务的处理意见,婚姻登记机关无自由裁量权,因此也就没有审查财产的真实性的必要。

(2)离婚登记不同于行政裁决。行政裁决是指行政机关依据法律授权,对当事人之间的民事争议作出裁决的行政行为。与上述两种行政行为一样,行政裁决也是依当事人申请而为的,但其对民事争议所作的行政裁决必须在法律的授权范围内,对当事人的权利义务居中进行裁判,同时具有一定的自由裁量权,如拆迁裁决。而离婚登记则显然不同,是羁束性行政行为,而没有自由裁量权,婚姻登记机关无裁决权。

(3)离婚登记不同于行政确权。离婚登记只是行政登记中的一种确认行为。确认行为是一种消极的行政行为。如离婚登记,婚姻登记机关只是依据离婚当事人的申请登记双方解除婚姻关系的事实,确认其解除婚姻关系这一事实,而不存在确权的法律问题。且与行政裁决一样,行政确权必须有法律授权,如土地法赋予人民政府有权对土地使用权的纠纷予以确权。而婚姻法既未赋予婚姻登记机关对离婚当事人的财产纠纷可以裁决,更未赋权对他人与离婚当事人的财产所有权的争议可以确定权属关系。

     综上,离婚登记行政行为与其他行政行为的根本区别在于法律权利的性质不同,离婚登记行政行为是包括身份权和财产权的一种登记,离婚当事人就子女抚养、财产和债务的处理达成一致意见的离婚协议,是对婚姻关系存续期间产生的特定家庭中的财产问题而达成的协议,不同于基于为获取财产权利而取得在法律一般情况下禁止的权利和资格的行政许可行为,也不同于基于法律授权的行政裁决行为,更不是基于物权的确权行为。离婚登记行政程序中的离婚协议的法律属性当然是平等主体之间的民事行为,属民法调整的范畴。

     三、对以上案件的分析暨对离婚登记行政案件的处理意见

     (一)关于因离婚登记引发的纠纷的救济途径
    
     离婚登记行政案件中(如案例一、二),原告认为婚姻登记机关在办理离婚登记时对离婚当事人将其财产作为自己的财产加以处分未予审查,坚持认为婚姻登记机关在办理离婚登记时侵犯了其财产权,故请求撤销离婚证。基于以上分析,本人的观点是:处分他人财产权的行为人是离婚当事人,而非婚姻登记机关。

因为(1)婚姻登记机关审查离婚当事人的离婚申请,其审查内容是对双方意思表示的真实性作审查,即对离婚的意思表示是否真实及离婚后对子女的抚养、财产及债务处理的意思表示是否真实作审查。(2)离婚登记协议的法律属性决定了婚姻登记机关对于离婚当事人财产的合法性不能进行实质审查,因为婚姻法未授权婚姻登记机关审查离婚当事人财产的合法性权利。故此类诉讼的实质是民事侵权之诉,应属民事案件受案范围。

     再如案例三的情况,虽然离婚当事人一方是限制行为能力人或无行为能力人,但其法定代理人在对解除婚姻关系无异议的前提下,通过民事诉讼解决对子女抚养及财产、债务的分担等问题,社会效果将会更好,秩序与公正都是法律所追求的价值,司法机关应当尽可能地追求公正与秩序之间的平衡,而没有必要以婚姻登记机关违反法定受理条件而撤销离婚证,使得社会关系再度处于不确定状态。那种对行政登记效力的绝对化理解,即对秩序的过分追求是不利于司法公正的。

     (二)关于行政诉讼原告的资格
    
     讨论离婚登记行政诉讼原告资格的法律意义在于阐明被诉行政行为与起诉人合法权益之间的关系,确定对被诉行为进行司法审查的必要性和对起诉人合法权益保护的可能性,防止滥诉。徒使业已成立和确定的法律关系再次处于不确定状态,歪曲了行政诉讼的目的。

     行政诉讼法及最高法院的司法解释规定两种情况可以提起行政诉讼,也就是说符合这两种情况的原告是适格的原告,一是认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的;二是与具体行政行为有法律上利害关系的其他公民、法人或其他组织对该行为不服的可以提起行政诉讼。离婚登记行政案件的原告大致分为两类:一类是离婚登记行政程序中的离婚当事人,另一类是与离婚登记行政程序中的离婚当事人有财产争议的人。如案例一、二中的原告,其认为婚姻登记机关将离婚当事人的离婚协议登记在册,故其与离婚登记行政行为有利害关系,其所述的“利害关系”是基于离婚协议书而言的。

离婚协议书如前所述,是民事合同,离婚当事人对离婚时的财产处理协议只是其可以通过行政程序解除婚姻关系的条件,《离婚证》上所附的离婚协议是婚姻登记机关办理离婚证的程序合法的证明。故离婚协议中关于财产的处理意见属民法调整范围,而不是行政法调整范围。该类原告不是行政诉讼法中定位的与行政法律关系有利害关系的人,所以,不是行政诉讼适格的原告。同样也不属于“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”原告的范畴。上述纠纷可通过民事诉讼程序予以解决。

     四、小结

     笔者认为,对离婚登记行政案件应作如下处理:

     (一)离婚当事人无行为能力一方为原告提起诉讼的,在对解除婚姻关系无异议,只是就财产分割问题有争议的,应当告知民事诉讼救济途径。最高人民法院《关于适用婚姻法若干问题的解释(二)》第9条第1款规定:“男女双方协议离婚后一年内就财产分割问题反悔,请求变更或者撤销财产分割协议的,人民法院应当受理。”第29条第2款规定,本解释施行后,此前最高人民法院作出的相关司法解释与本解释相抵触的,以本解释为准。

据此,最高人民法院复(1985)35号《关于男女登记离婚后,一方翻悔,向人民法院提出诉讼,人民法院是否应当受理的批复》是个案批复,且与新司法解释相抵触,故不应再适用。因此,如案例三的纠纷通过民事诉讼途径解决是有法律依据的,救济途径是畅通的,且更便捷。

     (二)与离婚当事人有财产争议的人,认为婚姻登记机关对他人的离婚登记侵犯了其财产权而要求撤销离婚登记提起行政诉讼的,根据行政诉讼法及其司法解释的有关规定,其与离婚登记行政行为无行政法上的利害关系,可告知以民事侵权提起诉讼。如坚持行政诉讼的,应当以无原告诉讼主体资格而裁定驳回起诉。倪建新作者单位:北京市朝阳区人民法院


 

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